Эксперты Аналитического центра Baikal Lobridge подготовили исследование, посвященное трансформации распределения полномочий органов власти федерального и регионального уровней на основе данных 2016–2026 годов.
Период анализируется не только с точки зрения ключевых особенностей данного процесса, но и с учетом избранной отраслевой специфики, значимой как для регионального, так и федерального уровня.
Газета «Ведомости» опубликовала статью по результатам исследования. С полным текстом исследования можно ознакомиться по ссылке.
Ниже представлено краткое изложение ключевых выводов.
Период анализируется не только с точки зрения ключевых особенностей данного процесса, но и с учетом избранной отраслевой специфики, значимой как для регионального, так и федерального уровня.
Газета «Ведомости» опубликовала статью по результатам исследования. С полным текстом исследования можно ознакомиться по ссылке.
Ниже представлено краткое изложение ключевых выводов.
Нелинейность процессов перераспределения полномочий
Взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации (субъекты федерации) в последнее десятилетие характеризуется чередованием эпизодов централизации и децентрализации полномочий. В условиях внешних и внутренних вызовов данный процесс в последние годы характеризуется рядом системных особенностей:
- Многофакторность изменений – внешнеполитическое давление, санкционные ограничения, эпидемиологическая обстановка и экономические шоки.
- Институциональное сокращение возможностей региональных властей выстраивать самостоятельную политику в угоду повышению общей управляемости публичной власти.
- Нелинейный характер перераспределения полномочий: периоды расширения функций регионов сменяются фазами усиления централизации и возврата к более жесткой управленческой модели.
- Расширение полномочий в ряде случаев фактически ведет к увеличению обязанностей региональных властей без сопоставимого роста ресурсной базы.
- Расширение сферы совместного ведения федерального центра и регионов как показатель снижения самостоятельности субъектов федерации.
Активное расширение полномочий регионов как антикризисная стратегия
В 2016–2026 годах федеральный центр неоднократно прибегал к передаче части полномочий субъектам федерации в условиях кризисных ситуаций. Данная логика прослеживается в годы пандемии COVID-19, а также после начала СВО и усиления внешнеполитического санкционного давления. Однако данные решения носили лишь временный характер, являясь по сути антикризисным управленческим инструментом.
Куда более характерной тенденцией стала передача регионам дополнительных социально и политически значимых задач, большинство из которых несут, среди прочего, политические и имиджевые вызовы – включая как социальные и экологические обязательства, например установление правил обращения с бездомными животными, так и более широкие задачи – реализацию мобилизационных мероприятий, работу с семьями участников боевых действий, адаптацию региональных экономик к санкционным вызовам.
В этих условиях критерии оценки эффективности региональной политики нередко оставались недостаточно формализованными и могли носить ситуативный характер. Для бизнеса и инвесторов это создает среду, в которой временное расширение региональных возможностей не всегда означает устойчивость правил игры на местах.
Куда более характерной тенденцией стала передача регионам дополнительных социально и политически значимых задач, большинство из которых несут, среди прочего, политические и имиджевые вызовы – включая как социальные и экологические обязательства, например установление правил обращения с бездомными животными, так и более широкие задачи – реализацию мобилизационных мероприятий, работу с семьями участников боевых действий, адаптацию региональных экономик к санкционным вызовам.
В этих условиях критерии оценки эффективности региональной политики нередко оставались недостаточно формализованными и могли носить ситуативный характер. Для бизнеса и инвесторов это создает среду, в которой временное расширение региональных возможностей не всегда означает устойчивость правил игры на местах.
Стратегическая роль показателей эффективности губернаторов
В проанализированный период заметно усиление роли показателей эффективности (KPI) как ключевого инструмента управления губернаторским корпусом.
По мере расширения практики назначения «губернаторов-технократов» усиливается их роль в части ответственности за достижение конкретных и измеримых результатов в приоритетных сферах государственной политики. К таким направлениям относятся здравоохранение, цифровая трансформация, жилищное строительство и реализация механизмов комплексного развития территорий.
При этом критерии оценки руководителей федеральных органов власти, в отличие от глав субъектов федерации, менее формализованы в рамках единой системы: они закреплены в различных документах, зависят от отраслевой специфики и не содержат столь выраженного социологического измерения.
Для внешних игроков – в частности, бизнеса и отраслевых ассоциаций – такое положение дел означает, что эффективное взаимодействие с регионом все чаще требует прямого учета KPI, в рамках которых действует руководство региона.
По мере расширения практики назначения «губернаторов-технократов» усиливается их роль в части ответственности за достижение конкретных и измеримых результатов в приоритетных сферах государственной политики. К таким направлениям относятся здравоохранение, цифровая трансформация, жилищное строительство и реализация механизмов комплексного развития территорий.
При этом критерии оценки руководителей федеральных органов власти, в отличие от глав субъектов федерации, менее формализованы в рамках единой системы: они закреплены в различных документах, зависят от отраслевой специфики и не содержат столь выраженного социологического измерения.
Для внешних игроков – в частности, бизнеса и отраслевых ассоциаций – такое положение дел означает, что эффективное взаимодействие с регионом все чаще требует прямого учета KPI, в рамках которых действует руководство региона.
Рост обязательств и проблема ресурсов
Анализ изменений 2016–2026 годов показывает, что расширение полномочий субъектов федерации, как правило, сопровождается увеличением их расходных обязательств. В качестве примеров – создание ГИС здравоохранения, защита КИИ, введение реестров долгостроев и т. д. Но не наблюдалось пропорционального расширения финансирования этих обязательств со стороны федерального центра.
Несмотря на то, что в период пандемии COVID-19 в 2020–2021 годах и в условиях санкционного давления в 2022 году регионам были предоставлены меры поддержки и ряд полномочий в налоговой сфере, они являлись инструментами временного реагирования. По мере адаптации федеральной экономики они стали носить все более ограниченный характер.
Доходная база регионов в рамках налоговой реформы 2024 года сокращалась по отдельным льготным режимам. В совокупности это сохраняет и воспроизводит различие между объёмом возлагаемых на регионы задач и их финансовыми возможностями.
Для бизнеса это означает, что даже при наличии у региона формальных полномочий его практические возможности по реализации самостоятельной политики будут ограничены ресурсными факторами. Бизнес получает более предсказуемую регуляторную среду, но ценой сокращения возможностей региональных властей.
Несмотря на то, что в период пандемии COVID-19 в 2020–2021 годах и в условиях санкционного давления в 2022 году регионам были предоставлены меры поддержки и ряд полномочий в налоговой сфере, они являлись инструментами временного реагирования. По мере адаптации федеральной экономики они стали носить все более ограниченный характер.
Доходная база регионов в рамках налоговой реформы 2024 года сокращалась по отдельным льготным режимам. В совокупности это сохраняет и воспроизводит различие между объёмом возлагаемых на регионы задач и их финансовыми возможностями.
Для бизнеса это означает, что даже при наличии у региона формальных полномочий его практические возможности по реализации самостоятельной политики будут ограничены ресурсными факторами. Бизнес получает более предсказуемую регуляторную среду, но ценой сокращения возможностей региональных властей.
Унификация регионального управления
Обновленный федеральный закон об организации публичной власти в регионах от 2021 года и принятые поправки к Конституции России от 2020 года создали единую систему публичной власти. В рамках этой модели региональные государственные органы в большей степени, чем ранее, встроены в общую архитектуру управления.
С практической точки зрения это выражается в унификации правовой терминологии, в расширении прав федерального центра (включая глав профильных министерств) участвовать в назначении руководителей ключевых региональных органов исполнительной власти, в расширении полномочий федерального уровня по методическому руководству деятельностью региональных правительств и т. д. Так, федеральные органы власти на сегодняшний день согласовывают глав региональных органов управления здравоохранением (с 2021 года), а также силовых ведомств. С 2025 года обсуждается введение подобной практики в отношении региональных министров транспорта.
В результате снижается вариативность региональных практик управления и сокращается пространство для региональной автономии: фокус власти субъектов федерации в большей степени направлен на реализацию единых федеральных подходов. Для бизнеса такое положение дел формирует большую предсказуемость общих правил, но сокращает возможности проведения своих инициатив через региональные площадки.
С практической точки зрения это выражается в унификации правовой терминологии, в расширении прав федерального центра (включая глав профильных министерств) участвовать в назначении руководителей ключевых региональных органов исполнительной власти, в расширении полномочий федерального уровня по методическому руководству деятельностью региональных правительств и т. д. Так, федеральные органы власти на сегодняшний день согласовывают глав региональных органов управления здравоохранением (с 2021 года), а также силовых ведомств. С 2025 года обсуждается введение подобной практики в отношении региональных министров транспорта.
В результате снижается вариативность региональных практик управления и сокращается пространство для региональной автономии: фокус власти субъектов федерации в большей степени направлен на реализацию единых федеральных подходов. Для бизнеса такое положение дел формирует большую предсказуемость общих правил, но сокращает возможности проведения своих инициатив через региональные площадки.
Воспроизводство архитектуры власти
Характерной особенностью рассматриваемого периода является воспроизводство практик по централизации полномочий на уровне субъектов федерации по отношению к муниципальным образованиям.
В условиях необходимости реализации федеральных приоритетов региональные власти стремятся сконцентрировать в своих руках управленческие полномочия, что приводит к перераспределению функций муниципального уровня.
Несмотря на то, что данный процесс является неоднородным, последние тенденции позволяют говорить о формировании иерархической логики, в рамках которой полномочия последовательно усиливаются на каждом вышестоящем уровне. В итоге это задает единый каркас управления, от муниципалитетов до федерального центра. С точки зрения бизнеса это формирует условия для более прозрачной регуляторной среды. При этом могут создаваться предпосылки для неравномерного взаимодействия с разными уровнями власти.
В условиях необходимости реализации федеральных приоритетов региональные власти стремятся сконцентрировать в своих руках управленческие полномочия, что приводит к перераспределению функций муниципального уровня.
Несмотря на то, что данный процесс является неоднородным, последние тенденции позволяют говорить о формировании иерархической логики, в рамках которой полномочия последовательно усиливаются на каждом вышестоящем уровне. В итоге это задает единый каркас управления, от муниципалитетов до федерального центра. С точки зрения бизнеса это формирует условия для более прозрачной регуляторной среды. При этом могут создаваться предпосылки для неравномерного взаимодействия с разными уровнями власти.
Отраслевая динамика: общая логика управления
В налоговой, земельно-строительной, ИТ-, медицинской и сырьевой сферах наблюдаются разные механизмы перераспределения полномочий. Вместе с тем сохраняется общий тренд: регионы получают прежде всего функции реализации, адаптации и операционного сопровождения, тогда как стратегическое нормотворчество, контроль и архитектура регулирования сохраняются за федеральным центром.
Это особенно важно для оценки бизнесом и ассоциациями отраслевых рисков: формальная вовлеченность региона в регулирование не всегда означает его реальную способность менять правила.
В комментарии изданию «Ведомости» генеральный директор, управляющий партнёр Baikal Lobridge Эдуард Войтенко отметил следующее:
Это особенно важно для оценки бизнесом и ассоциациями отраслевых рисков: формальная вовлеченность региона в регулирование не всегда означает его реальную способность менять правила.
В комментарии изданию «Ведомости» генеральный директор, управляющий партнёр Baikal Lobridge Эдуард Войтенко отметил следующее:
«Формальный перечень полномочий губернаторов периодически расширялся вместе с новыми вызовами для страны. Им передавались операционные функции, расходные обязательства, в отдельных случаях – инструменты антикризисного управления.
В частности, в 2020 г. в рамках борьбы с ковидом губернаторы получили право вводить режимы повышенной готовности и чрезвычайной ситуации, создавать оперативные штабы. Пандемия ковида, начало специальной военной операции и санкционный шок привели к выборочной децентрализации налоговых полномочий (регионы получили право продлевать сроки уплаты ряда налогов, вводить режим самозанятости и др.) – однако эти меры носили временный характер.
Несмотря на зоны самостоятельности, общей тенденцией является стандартизация и регламентация работы губернаторов. В итоге роль главы региона остается крайне важной, но все больше заключается в реализации федеральных целей на местах, чем в формировании собственной повестки. С точки зрения бизнеса эффективное взаимодействие с регионом все чаще требует прямого учета KPI губернаторов и федеральных приоритетов, в рамках которых действует руководство региона.
Наиболее полно логика унификации и регламентации деятельности губернаторов отражена в системе показателей эффективности: ключевые индикаторы национальных целей развития встраиваются в региональные стратегии и одновременно закрепляются в KPI губернаторов, формируя единый контур ответственности. Наиболее ярким примером здесь можно считать демографические показатели».
Заключение
Динамика взаимодействия федерального центра и региональных властей в части полномочий демонстрирует нелинейность и адаптивность к изменчивым геополитическим вызовам, а также черты антикризисного управления. Однако общей тенденцией является сохранение формата централизованного управления, в то время как институциональные возможности регионов выстраивать самостоятельную политику сокращаются.
Для бизнеса складывающаяся конфигурация формирует как возможности, так и ограничения. Унификация регионального управления повышает предсказуемость регуляторной среды и снижает риски, связанные с правовым многообразием. В то же время ограниченность ресурсов регионов и их возможностей выстраивать автономную от федерального центра политику объективно снижает их потенциал как переговорных площадок. В этих условиях для бизнеса возрастает значимость анализа реальных управленческих полномочий и возможностей региональных властей.
Текущая конфигурация отношений федерального центра и регионов требует не только понимания формальных полномочий того или иного уровня власти, но и учета многомерности модели управления. При этом крупные компании, способные встраивать свои интересы в логику региональных и федеральных приоритетов, получают конкурентное преимущество в части выстраивания прямого диалога с государством.
Для бизнеса складывающаяся конфигурация формирует как возможности, так и ограничения. Унификация регионального управления повышает предсказуемость регуляторной среды и снижает риски, связанные с правовым многообразием. В то же время ограниченность ресурсов регионов и их возможностей выстраивать автономную от федерального центра политику объективно снижает их потенциал как переговорных площадок. В этих условиях для бизнеса возрастает значимость анализа реальных управленческих полномочий и возможностей региональных властей.
Текущая конфигурация отношений федерального центра и регионов требует не только понимания формальных полномочий того или иного уровня власти, но и учета многомерности модели управления. При этом крупные компании, способные встраивать свои интересы в логику региональных и федеральных приоритетов, получают конкурентное преимущество в части выстраивания прямого диалога с государством.
